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科學(xué)劃定“三區(qū)三線（三區(qū)指的是）下文帶你了解

2022-11-22 10:11:17來源：互聯(lián)網(wǎng)  

三區(qū)指的是（科學(xué)劃定“三區(qū)三線）

者：李宏偉 唐芳林 王建平（分別系中央黨校社會(huì)和生態(tài)文明教研部生態(tài)文明建設(shè)教研室主任，國(guó)家林業(yè)和草原局昆明勘察設(shè)計(jì)院院長(zhǎng)、教授級(jí)高工，河南省有色金屬地礦局局長(zhǎng)、黨組書記）


【資料圖】

2019年1月23日，中央全面深化改革委員會(huì)第六次會(huì)議審議通過了《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見》等文件。這對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間合理規(guī)劃和利用，正確處理自然資源保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系具有重大意義。其中，科學(xué)劃定“三區(qū)三線”，區(qū)劃生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”空間，是協(xié)調(diào)自然資源科學(xué)保護(hù)與合理利用的基礎(chǔ)性工作。

2018年6月4日，北京市房山區(qū)梅嶺生態(tài)修復(fù)治理區(qū)的工作人員在進(jìn)行廢棄礦山生態(tài)修復(fù)。新華社發(fā)

位于青海省的察爾汗鹽湖礦產(chǎn)資源豐富，是我國(guó)的鉀肥生產(chǎn)基地，近年來察爾汗鹽湖加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，綠色開發(fā)，旅游價(jià)值日益顯現(xiàn)。新華社發(fā)

1、“三區(qū)三線”規(guī)劃立足全要素保護(hù)

“三區(qū)”是指城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間。其中，城鎮(zhèn)空間指以城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活為主體功能的國(guó)土空間，包括城鎮(zhèn)建設(shè)空間、工礦建設(shè)空間以及部分鄉(xiāng)級(jí)政府駐地的開發(fā)建設(shè)空間；農(nóng)業(yè)空間指以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村居民生活為主體功能，承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和農(nóng)村生活功能的國(guó)土空間，主要包括永久基本農(nóng)田、一般農(nóng)田等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地以及村莊等農(nóng)村生活用地；生態(tài)空間指具有自然屬性的以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的國(guó)土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、荒地、荒漠等?！叭€”是指生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

“三區(qū)”突出主導(dǎo)功能劃分，“三線”側(cè)重邊界的剛性管控，新的“三區(qū)三線”規(guī)劃要服務(wù)于全域全類型用途管控，管制核心要由耕地資源單要素保護(hù)向山、水、林、田、湖、草全要素保護(hù)轉(zhuǎn)變。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出要“構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系”。黨的十九大明確要“完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作”，“加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度”。可見，科學(xué)劃分生產(chǎn)、生活和生態(tài)三大空間，合理界定建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地、生態(tài)用地，體現(xiàn)了生產(chǎn)空間集約高效、生活空間美麗宜居、生態(tài)空間山清水秀的美好愿景，是確保中華民族永續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

2、“三區(qū)三線”劃定存在突出問題

自然保護(hù)地劃定不合理的現(xiàn)象突出，是當(dāng)前“三區(qū)三線”中生態(tài)空間劃定面臨的一大問題。我國(guó)人多地少，生物多樣性富集的區(qū)域往往同時(shí)也是有人居住的區(qū)域。過去，在劃定自然保護(hù)區(qū)范圍和邊界時(shí)，往往具有搶救式保護(hù)的特征，基礎(chǔ)工作有時(shí)不夠細(xì)致，甚至有貪大求全的傾向，一些在地圖上被劃定的自然保護(hù)地實(shí)際上并不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，耕地、廠礦、村莊甚至城鎮(zhèn)等生產(chǎn)生活空間都被劃入其中，導(dǎo)致保護(hù)管理出現(xiàn)困難，隨著執(zhí)法力度的加大，這一問題越發(fā)凸顯。

資源開發(fā)利用不合理，也是當(dāng)前“三區(qū)三線”劃定面臨的突出問題。保護(hù)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境和合理開發(fā)利用自然資源、建設(shè)城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村，最終目的都是為了讓人類的生活更美好。在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，合理開發(fā)利用自然資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必不可少的活動(dòng)。然而，過去很長(zhǎng)一段時(shí)間里，在為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供重要資源保障的同時(shí)，我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方式粗放，資源浪費(fèi)、環(huán)境破壞等問題也比較突出。一方面，隨著新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進(jìn)，作為“工業(yè)糧食”的礦產(chǎn)資源需求總量仍將保持高位，一些戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的稀缺性上升到新高度；另一方面，生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度加大，大量生態(tài)功能區(qū)、各類保護(hù)區(qū)的設(shè)立，使礦產(chǎn)資源開發(fā)的可容納空間越來越小。在“三區(qū)三線”劃定中，不合理的劃定會(huì)使規(guī)劃的科學(xué)性大打折扣，并帶來新的問題。例如個(gè)別地方“一刀切”地關(guān)停煤礦和水電站，使能源供應(yīng)受到影響，老百姓開始上山砍柴，反而對(duì)生態(tài)保護(hù)帶來負(fù)面影響。

此外，分部門劃區(qū)的做法也亟待改變。傳統(tǒng)的“三區(qū)三線”劃分由單一部門主導(dǎo)，缺乏統(tǒng)籌。此前，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界由規(guī)劃和國(guó)土部門劃定，永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線由國(guó)土部門劃定，生態(tài)保護(hù)紅線則由環(huán)保部門劃定，并且，在“三區(qū)三線”劃分中突出以保護(hù)耕地資源為核心，在空間管控方面反映為嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，但忽略了生態(tài)環(huán)境保護(hù)。2018年，我國(guó)新的機(jī)構(gòu)改革方案將組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理等職能整合，由自然資源部統(tǒng)一負(fù)責(zé)建立空間規(guī)劃體系，履行所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)，突出生態(tài)環(huán)境保護(hù)，為構(gòu)建空間規(guī)劃體系、推進(jìn)“多規(guī)合一”奠定了基礎(chǔ)。

3、實(shí)現(xiàn)開發(fā)與保護(hù)雙贏

科學(xué)劃定“三區(qū)三線”，既要科學(xué)勘界，合理確定自然保護(hù)地范圍，也要優(yōu)化礦業(yè)發(fā)展空間布局，處理好礦產(chǎn)資源開發(fā)近期和遠(yuǎn)期目標(biāo)的關(guān)系，從而為實(shí)現(xiàn)開發(fā)與保護(hù)雙贏打好基礎(chǔ)。

自然保護(hù)地是最重要的生態(tài)空間之一。清理規(guī)范、優(yōu)化整合各類自然保護(hù)地，解決交叉重疊等歷史遺留問題，構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，是國(guó)土空間規(guī)劃的重要內(nèi)容。目前，我國(guó)已經(jīng)在12個(gè)省份開展國(guó)家公園體制試點(diǎn)，國(guó)家公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、空間布局規(guī)劃等基礎(chǔ)性工作也在開展。在取得突破性進(jìn)展的同時(shí)，試點(diǎn)過程中也發(fā)現(xiàn)了許多問題，包括：保護(hù)與發(fā)展的矛盾突出，生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間交叉重疊，原有自然保護(hù)地遺留問題多等。筆者認(rèn)為，合理界定自然保護(hù)地范圍，就要在統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃指導(dǎo)下，按“多規(guī)合一”的思路，摸清自然保護(hù)地底數(shù)，科學(xué)布局生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間，組織編制全國(guó)自然保護(hù)地發(fā)展規(guī)劃，明確國(guó)家公園及自然保護(hù)地發(fā)展目標(biāo)與空間布局。一方面，通過整合歸并和調(diào)整優(yōu)化，結(jié)合生態(tài)保護(hù)紅線劃定，做好自然保護(hù)地勘界立標(biāo)；另一方面，加強(qiáng)自然保護(hù)地建設(shè)，分類有序解決歷史遺留問題，創(chuàng)新自然資源使用制度，探索全民共享機(jī)制，建立監(jiān)測(cè)體系，加強(qiáng)評(píng)估考核，嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督。

我國(guó)有10余萬座礦山，礦山小而分散，進(jìn)一步放大了礦產(chǎn)資源開發(fā)對(duì)自然環(huán)境的破壞。近年來，主體功能區(qū)規(guī)劃、礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)、各類保護(hù)區(qū)的設(shè)立，對(duì)優(yōu)化礦業(yè)空間布局發(fā)揮了重大作用。筆者建議，科學(xué)規(guī)劃“三區(qū)三線”，也要處理好礦產(chǎn)資源開發(fā)的近期和遠(yuǎn)期目標(biāo)關(guān)系——近期必須開發(fā)的，生態(tài)保護(hù)紅線可以考慮給予合理避讓；遠(yuǎn)期開發(fā)的，可以考慮劃入保護(hù)紅線，實(shí)施綠色勘查，待有條件時(shí)再開發(fā)利用。同時(shí)，在空間上實(shí)行錯(cuò)位發(fā)展，地表主要保護(hù)生態(tài)，地下開發(fā)利用礦產(chǎn)資源。從當(dāng)前我國(guó)礦業(yè)科技發(fā)展水平看，礦產(chǎn)開發(fā)向深處延伸不完全是技術(shù)問題，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政策引導(dǎo)，支持企業(yè)向深部開發(fā)。國(guó)家層面的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源由國(guó)家制定開發(fā)規(guī)劃，省級(jí)層面的由省級(jí)政府制定開發(fā)規(guī)劃，一般性礦產(chǎn)資源則由市縣級(jí)政府制定開發(fā)規(guī)劃，并依法嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃。

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