今年開始，我國土地政策出現(xiàn)了明顯的調(diào)整。
年初，多地發(fā)文明確今年將推行住宅用地“集中供地”模式;6月份，財(cái)政部等四部門聯(lián)合發(fā)布“土地出讓等非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)征收”政策，這是繼2016年規(guī)范土地抵押融資政策之后的重大調(diào)整。
土地對(duì)我國經(jīng)濟(jì)增長和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變起到非常大的作用。
“我國現(xiàn)在搞的高鐵、重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，沒有土地基本制度做不到的，土地制度是中國成功的重要因素之一，不可低估它的作用。”中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所聯(lián)席所長、中國宏觀經(jīng)濟(jì)論壇(CMF)聯(lián)席主席，中誠信集團(tuán)董事長毛振華表示。
在上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院的特聘教授陸銘看來，近期的土地政策變化，或?yàn)橄乱浑A段出臺(tái)一些更加重要的中央層面的制度改革提供了基礎(chǔ)。
“比如接下來，中國有可能會(huì)出現(xiàn)物業(yè)稅、財(cái)產(chǎn)稅等稅收，這是為稅收改革做一些制度上的準(zhǔn)備。”在由中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院和中誠信國際信用評(píng)級(jí)有限責(zé)任公司聯(lián)合主辦的中國宏觀經(jīng)濟(jì)論壇(CMF)研討會(huì)上，陸銘表示。
土地政策轉(zhuǎn)向
在中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長劉守英看來，中國土地的目標(biāo)主要是為了耕地保護(hù)和保增長，比如2004-2017年間，國有建設(shè)用地供應(yīng)量大幅增加，匹配同時(shí)期的GDP高速增長。
同時(shí)，土地也大幅度推動(dòng)了工業(yè)化的進(jìn)程。土地的抵押為我國園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資和工業(yè)企業(yè)融資提供了支持，因此，我國建立了世界上最廣大、基礎(chǔ)設(shè)施投資條件最好的工業(yè)園區(qū)。
城市化方面，土地也發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，一方面實(shí)現(xiàn)了政府出讓土地收入最大化;一方面，城投債為城市建設(shè)投資提供了巨額的資金來源。
“中國通過土地制度的改革，通過結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了資本化，這一土地的資本化和其他任何一個(gè)國家在資本形成過程中是非常獨(dú)特的。”劉守英表示。
不過，土地投放對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)效果并不是始終如一的。
“土地和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，無論是全國、東部、西部已經(jīng)出現(xiàn)重要的門檻值。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系來講，過一定的門檻值以后再繼續(xù)供應(yīng)土地，效率已經(jīng)開始下降。”劉守英表示。
我國GDP增長速度近年來和建設(shè)用地的供應(yīng)量呈現(xiàn)了相反的變化，同時(shí)，我國建設(shè)用地指標(biāo)的配置是和人口流動(dòng)方向不一致的，中央也多次強(qiáng)調(diào)，建設(shè)用地的指標(biāo)供應(yīng)要和人口流動(dòng)的方向一致起來。
“盡早的減量規(guī)劃反而有利于減少地方政府的支出和債務(wù)壓力。”陸銘表示。
在中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長豐雷看來，6月的改革其核心有兩條：將原來由自然資源部負(fù)責(zé)征收的土地出讓收入劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門進(jìn)行征收;同時(shí)四項(xiàng)政府非稅收入的征收范圍、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)減免分成使用、管理等政策，繼續(xù)按照現(xiàn)行的規(guī)定執(zhí)行。
在豐雷看來，土地出讓收入征管制度的變化，使得征管更加規(guī)范和高效，土地出讓收支透明度也會(huì)增加，中央部門掌握信息更加充分，降低監(jiān)管成本，能提高中央財(cái)政整體的統(tǒng)籌能力。
“從長期來講，如果政策長期發(fā)展下去，比如征收房地產(chǎn)稅，就可以形成一個(gè)穩(wěn)定的、安全的、可持續(xù)的財(cái)政收入來源。”豐雷表示。
建議改革解決痛點(diǎn)
劉守英建議，當(dāng)前，要找到改變土地發(fā)動(dòng)機(jī)功能，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的依賴性的制度安排。真正實(shí)現(xiàn)發(fā)展需求決定土地供給，改變土地計(jì)劃供應(yīng)的配置;改變以土地指標(biāo)作為推進(jìn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的工具;各類規(guī)劃和試驗(yàn)區(qū)不以配土地指標(biāo)為政策安排;嚴(yán)格以規(guī)劃調(diào)整擴(kuò)增城市政府用地空間做法。
同時(shí)，實(shí)行土地結(jié)構(gòu)改革，解決國民經(jīng)濟(jì)深層的結(jié)構(gòu)性矛盾。需要有相應(yīng)政策設(shè)計(jì)來促進(jìn)工業(yè)用地的轉(zhuǎn)化用途，主要轉(zhuǎn)化為居住用途和城市宜居空間的用途;減少公共用地占比，增加城市生活和生態(tài)空間;增加居住用地比重，取消商業(yè)用地硬性配套比例政策。
在南京大學(xué)商學(xué)院經(jīng)濟(jì)增長研究院院長沈坤榮看來，現(xiàn)階段土地政策出現(xiàn)一些微調(diào)，均是為將來鋪路。
比如，22個(gè)重點(diǎn)城市開始集中供地，既是合理增加住宅用地的供應(yīng)，也是充分披露住宅用地供應(yīng)信息，同時(shí)，減少土地公開出讓過程中的不規(guī)范問題，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期。
“從長期看，更加及時(shí)、更加全面、更加精準(zhǔn)地掌握土地出讓收入的規(guī)模，收支結(jié)構(gòu)，補(bǔ)繳土地出讓金行為，包括改變用地性質(zhì)，劃撥轉(zhuǎn)出讓、增加容積率、改變土地使用途徑等等關(guān)鍵土地出讓信息，對(duì)遏制土地出讓金的過快增長，重塑央地財(cái)政關(guān)系和地方政府的財(cái)政體制改革意義是很大的。”沈坤榮郭表示。
在劉守英看來，還應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)在土地要素配置中的作用。要改變住宅用地供給不足的制度和激勵(lì)措施;重新評(píng)估集中供地政策的效果，供地不能排斥市場(chǎng)行為;完善供地市場(chǎng)化機(jī)制，核心是強(qiáng)化市場(chǎng)供給信號(hào)，減少政府的供地信號(hào)。
此外，他建議，應(yīng)成立國有土地經(jīng)營公司，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地增值收益的價(jià)值捕獲。加大都市圈和城鄉(xiāng)融合區(qū)的土地改革創(chuàng)新、打破都市圈的行政規(guī)劃尺度、實(shí)行都市圈內(nèi)土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償機(jī)制，以及推進(jìn)城鄉(xiāng)融合區(qū)的土地制度改革。
“下一步應(yīng)樹立新發(fā)展階段的新增長動(dòng)力，使要素流動(dòng)起來更自由，盤活土地要素，城鄉(xiāng)一體來考量，以撬動(dòng)中國下一輪的快速或穩(wěn)步的增長。”沈坤榮郭表示。
