近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系行動方案》(下稱《方案》)，其中對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點、城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域交易兩方面作出了明確要求，包括全面完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，健全農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，全面推開農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點;推動經(jīng)營性土地要素市場化配置，開展土地指標(biāo)跨區(qū)域交易試點，探索建立全國性的建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制等。
根據(jù)規(guī)劃，2021年底，國內(nèi)應(yīng)基本完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點任務(wù)，當(dāng)前正處于攻堅階段。而2018年印發(fā)的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》有效期在2020年底已經(jīng)結(jié)束。2020年11月，自然資源部在“關(guān)于政協(xié)十三屆全國委員會第三次會議第3770號提案答復(fù)的函”中稱，2021年之后，將研究對現(xiàn)行的跨省域調(diào)劑政策價格機(jī)制、調(diào)劑方式、調(diào)劑程序等方面進(jìn)行調(diào)整，以進(jìn)一步鞏固脫貧攻堅成果。
接下來，行動重點在哪里?
集體產(chǎn)權(quán)：從“摸清家底”到“保值增值”
《方案》提出，全面推開農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點，完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)確權(quán)和保護(hù)制度，分類建立健全集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、登記、保管、使用、處置制度和財務(wù)管理監(jiān)督制度。規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易，切實防止集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部少數(shù)人侵占、非法處置集體資產(chǎn)，防止外部資本侵吞、非法控制集體資產(chǎn)。完善集體產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)評估、流轉(zhuǎn)交易、擔(dān)保等綜合服務(wù)體系，加強(qiáng)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范管理和服務(wù)。
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是繼農(nóng)村土地制度改革后又一項重大農(nóng)村改革。2016年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，對推動改革作出總體部署。意見指出，改革的前提是要加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，具體來說分為開展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、明確集體資產(chǎn)所有權(quán)和強(qiáng)化農(nóng)村集體資產(chǎn)財務(wù)管理三方面。還要由點及面開展集體經(jīng)營性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，因地制宜探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實現(xiàn)形式。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部經(jīng)濟(jì)研究中心研究員廖洪樂對第一財經(jīng)記者分析，“摸清家底”是實施改革的首要任務(wù)。資產(chǎn)有多少?誰是成員?要把集體和農(nóng)民的關(guān)系理順，確權(quán)登記工作做到位，讓農(nóng)民拿到一個個“紅本子”，資產(chǎn)清晰地體現(xiàn)在賬目上。“保值增值”是推動改革的關(guān)鍵一步。在資產(chǎn)運(yùn)作的過程中，各地要建立起科學(xué)規(guī)范的決策機(jī)制和公開透明的財務(wù)管理機(jī)制，把“紅票子”切實送到農(nóng)民手里，避免出現(xiàn)被“村霸”貪污、挪用等情況。
如何理解《方案》中特別提到的“加強(qiáng)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范管理和服務(wù)”?廖洪樂認(rèn)為，這是由于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，許多地方的經(jīng)營主體并未開展糧食生產(chǎn)或農(nóng)作物生產(chǎn)，而是私自改變了土地用途，例如發(fā)展康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)，或?qū)⑼恋亻L期閑置。去年的中央經(jīng)濟(jì)工作會議重申了堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”，這對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理提出了更高的要求。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公開數(shù)據(jù)顯示，五年來，全國先后組織開展了五批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點，共有28個省份、89個地市、442個縣整建制開展試點。截至2020年8月，全國已有43.8萬個村完成集體產(chǎn)權(quán)制度改革，共確認(rèn)集體成員6億多人，全國共清查核實集體賬面資產(chǎn)6.5萬億元，資源性資產(chǎn)總面積65.5億畝，集體成員累計分紅超過3800億元。
根據(jù)中央明確要求，2021年底基本完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點任務(wù)。在2020年8月舉行的全國深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作會議上，時任農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長韓俊表示，時間緊、任務(wù)重，各地區(qū)要對表時間要求，加快改革試點進(jìn)度。下一步的工作重點是明晰集體資產(chǎn)所有權(quán)，切實維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益，合理設(shè)置股權(quán)和管理股權(quán)，建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，加強(qiáng)集體資產(chǎn)監(jiān)督管理，加快推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織立法。
土地指標(biāo)跨省域交易利好大城市住房
在推動經(jīng)營性土地要素市場化配置方面，《方案》提出：開展土地指標(biāo)跨區(qū)域交易試點。對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑政策實施評估，探索建立全國性的建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制。改進(jìn)完善跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌機(jī)制，穩(wěn)妥推進(jìn)補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌實施。在有條件的地方探索建立省域內(nèi)跨區(qū)域補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易市場，完善交易規(guī)則和服務(wù)體系。
值得注意的是，《方案》對“全國性的建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制”再次表明了態(tài)度。
2018年3月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》(下稱《辦法》)，明確“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)由國家統(tǒng)籌跨省域調(diào)劑，文件有效期到2020年底。這是自2016年以來，允許集中連片的特困地區(qū)、國家級貧困縣以及省級貧困縣增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)，在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用以后，土地增減掛鉤政策的又一次升級。
為集中力量幫扶深度貧困地區(qū)脫貧攻堅，《辦法》將調(diào)出節(jié)余指標(biāo)的地區(qū)限定在“三區(qū)三州”，即西藏自治區(qū)、青川滇甘四省藏區(qū)、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州。根據(jù)經(jīng)濟(jì)承擔(dān)能力，調(diào)入節(jié)余指標(biāo)的主要幫扶省份，確定為廣東、浙江、江蘇、天津、山東、福建、上海、北京東部8省(市)。
《辦法》規(guī)定，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑，由國家統(tǒng)一下達(dá)調(diào)劑任務(wù)，統(tǒng)一確定調(diào)劑價格標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一資金收取和支出。根據(jù)近年來中西部地區(qū)節(jié)余指標(biāo)省域內(nèi)流轉(zhuǎn)的平均成交價格(每畝24萬元)，確定調(diào)出價格標(biāo)準(zhǔn)，復(fù)墾為一般耕地和其他農(nóng)用地的，每畝為30萬元;對部分有條件復(fù)墾為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的，適當(dāng)提高價格標(biāo)準(zhǔn)，每畝為40萬元，可以滿足中西部地區(qū)拆舊復(fù)墾安置的需求，且有結(jié)余。節(jié)余指標(biāo)調(diào)入價格根據(jù)地區(qū)差異相應(yīng)確定，北京、上海每畝70萬元，天津、江蘇、浙江、廣東每畝50萬元，福建、山東等其他省份每畝30萬元;附加規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模的，每畝再增加50萬元。
發(fā)達(dá)地區(qū)獲得了緊俏的建設(shè)用地指標(biāo)，貧困地區(qū)獲得了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的真金白銀。公開數(shù)據(jù)顯示，從2018年到2020年底，這一政策為貧困地區(qū)提供了超過1800億元的收益。
國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所原所長、研究員肖金成在接受第一財經(jīng)記者采訪時表示，除了交易雙方得到的好處以外，也不能忽視跨省域“指標(biāo)交易”可能帶來的問題。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，即城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。如將農(nóng)村建設(shè)用地地塊復(fù)墾為耕地，可以增加城鎮(zhèn)相應(yīng)面積的建設(shè)用地。跨省域“指標(biāo)交易”打通后，東部地區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)增加，西部地區(qū)則需復(fù)墾相應(yīng)面積的耕地。那么，西部復(fù)墾的耕地質(zhì)量能否與東部地區(qū)相當(dāng)?糧食由西部運(yùn)往東部，多出來的運(yùn)輸成本和損耗如何計算?更重要的是，農(nóng)田同時具有生態(tài)功能，一味增加?xùn)|部地區(qū)的建設(shè)用地、減少農(nóng)田面積，將導(dǎo)致生態(tài)空間結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，影響生存環(huán)境質(zhì)量。“所以說，跨省域指標(biāo)交易的口子可以開，但是應(yīng)當(dāng)有所節(jié)制。”
對于《方案》提出“有條件的地方探索建立省域內(nèi)跨區(qū)域補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易市場”，肖金成認(rèn)為，如果以全省為單位，在尊重市場自由交易規(guī)則的前提下，交易指標(biāo)可能會集中在建設(shè)用地需求量大、資金雄厚的省會城市，導(dǎo)致省會城市規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。而處于弱勢地位的其他地級市的中心城區(qū)和縣城將難以從中獲得建設(shè)權(quán)益，產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨受阻，因此需要建立完備的市場交易機(jī)制。
那么，這一政策對于房地產(chǎn)市場有何影響?易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，這里的“建設(shè)用地”指標(biāo)交易，還是更強(qiáng)調(diào)住宅建設(shè)用地，其他建設(shè)用地的需求相對較少。因此，這對于東部沿海重點城市、都市圈城市、省會城市等影響較大。后續(xù)建設(shè)用地指標(biāo)若是過于稀缺，可以通過此類機(jī)制或平臺進(jìn)行交易，客觀上有助于增加此類用地緊張區(qū)域的土地供應(yīng)。這也體現(xiàn)了大城市解決住房問題中從土地環(huán)節(jié)來優(yōu)化的導(dǎo)向。從土地投資和城市投資角度看，應(yīng)該積極關(guān)注此類指標(biāo)交易的態(tài)勢。
