近期，應(yīng)急管理部多次發(fā)布全國自然災(zāi)害綜合風(fēng)險預(yù)警，均提到城鄉(xiāng)內(nèi)澇防范問題。
據(jù)應(yīng)急管理部通報，截至7月22日，6月1日主汛期以來，洪澇災(zāi)害造成江西、安徽、湖北、湖南等27省(區(qū)、市)4552.3萬人次受災(zāi)，142人死亡失蹤，3.5萬間房屋倒塌，直接經(jīng)濟(jì)損失1160.5億元。
在這些數(shù)據(jù)背后，城市內(nèi)澇造成的損害不容忽視。
近期，我國暴雨過程多、水量大，局地出現(xiàn)極端暴雨，一些中小河流洪水多發(fā)重發(fā)，區(qū)域性暴雨洪水重于常年。據(jù)國家減災(zāi)委專家委員會委員、中國水利學(xué)會城市水利專委會主任委員程曉陶介紹，今年一些城市呈現(xiàn)出“因洪致澇、因澇成洪、洪澇混合”的特點。
實際上，受暴雨天氣影響，城市老城區(qū)成為內(nèi)澇重災(zāi)區(qū)已不是新鮮事兒。廣場變汪洋、街道變河道;公交被困，汽車沒頂;井蓋被沖開，下水道成陷阱……
如何走出“年年治年年澇”的怪圈?城市內(nèi)澇頑疾該如何根治?接受《法制日報》記者采訪的專家認(rèn)為，須因地制宜，老舊城區(qū)要和城市更新相結(jié)合，開展城市管道改造、建設(shè)LID措施、雨污分流等工作;新城區(qū)則要革新規(guī)劃管控，基于城市水文學(xué)原理，充分評估內(nèi)澇風(fēng)險，給洪水留出通道和空間。對于極端暴雨導(dǎo)致的城市內(nèi)澇問題，則需提高城市的韌性，增強(qiáng)城市抵抗災(zāi)害的能力。
年均百座城市內(nèi)澇
今年形勢依然嚴(yán)峻
城市內(nèi)澇近年來頻繁發(fā)生。
從2012年北京“7·21”特大暴雨到2013年7月暴雨侵襲遼寧多座城市，沈陽、阜新等地均出現(xiàn)嚴(yán)重城市內(nèi)澇;再到2014年7月，安徽合肥突降大暴雨，致使長江東大街與東一環(huán)路下穿橋嚴(yán)重積水，數(shù)十輛車被困……
根據(jù)水利部歷年《中國水旱災(zāi)害統(tǒng)計公報》的數(shù)據(jù)，2006年至2017年，全國平均每年有157座縣級以上城市進(jìn)水受淹或發(fā)生內(nèi)澇;隨強(qiáng)降水次數(shù)和范圍的變化而年際差異較大，最高年份如2010年、2013年發(fā)生內(nèi)澇的城市分別達(dá)258個、243個，最低年份如2007年、2017年也分別有109個、104個。
以災(zāi)害程度較輕的2017年為例，當(dāng)年城市內(nèi)澇的受災(zāi)人口仍達(dá)218.72萬人，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)165.68億元。
并且有業(yè)內(nèi)人士指出，水利部所統(tǒng)計的上述受淹城市數(shù)據(jù)僅為內(nèi)澇成災(zāi)的，是指江河洪水進(jìn)入城區(qū)或降雨產(chǎn)生嚴(yán)重內(nèi)澇造成經(jīng)濟(jì)損失或人員傷亡的城市，而一般城市內(nèi)澇若無較大的經(jīng)濟(jì)損失或明確的人員傷亡則不在統(tǒng)計之列，多次受災(zāi)也只統(tǒng)計一次。
今年城市內(nèi)澇形勢依舊嚴(yán)峻。
6月以來，湖北省共出現(xiàn)5次區(qū)域性強(qiáng)降水過程，恩施、宜昌、荊門、黃岡、襄陽等地反復(fù)遭受暴雨襲擊，發(fā)生嚴(yán)重暴雨洪澇、城市漬澇等災(zāi)害。
在重慶，6月以來先后經(jīng)歷多輪大范圍強(qiáng)降雨過程，多條穿越城市的河流出現(xiàn)超警戒、超保證水位。加上重慶獨特的立體城市形態(tài)，一些沿江低洼路段的積水無法排入江中，漬澇嚴(yán)重。
《法制日報》記者注意到，在近年來的城市內(nèi)澇中，城市老城區(qū)內(nèi)澇相對嚴(yán)重。比如，受6月29日暴雨影響，湖北武漢武昌區(qū)中南一路一老舊小區(qū)內(nèi)嚴(yán)重內(nèi)澇，水及腰深，小區(qū)多名老人被困。
不過，新建城區(qū)同樣未能幸免。據(jù)媒體報道，近些年剛發(fā)展起來的、多所高校在這里建設(shè)了新校區(qū)的大學(xué)園區(qū)——桂林市雁山區(qū)，幾乎每年都會遭遇不同程度的內(nèi)澇。
中國生態(tài)城市研究院城鎮(zhèn)水務(wù)所副所長武俊良在接受《法制日報》記者采訪時說：“目前在南方發(fā)生的洪水災(zāi)害，是極端氣候?qū)е碌牧饔蛐詾?zāi)害，導(dǎo)致城市內(nèi)澇。當(dāng)流域性災(zāi)害發(fā)生時，城市要防災(zāi)減災(zāi)，新建城區(qū)應(yīng)充分評估內(nèi)澇風(fēng)險，避免災(zāi)害。”
設(shè)計建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低
排水防澇能力不足
暴雨讓一座座現(xiàn)代化的城市變得脆弱而無奈，頻繁的內(nèi)澇使越來越多的人把視線投向城市的地下管廊。
程曉陶曾指出，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，大量人口涌入城市，城市建設(shè)“先地上，后地下”，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，尤其是排水系統(tǒng)欠賬太多，一旦遭遇暴雨等極端天氣，容易出現(xiàn)城市內(nèi)澇。
程曉陶認(rèn)為，目前整個內(nèi)澇防治體系與現(xiàn)代化的城市發(fā)展需求不匹配，城市缺少現(xiàn)代化內(nèi)澇防治體系，除了管網(wǎng)建設(shè)不足，蓄、滯、分、凈、滲、調(diào)與河湖水系整治等綜合性手段也缺乏配套。
中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員盛廣耀撰文提出，“重上輕下”的建設(shè)方式導(dǎo)致城市排水防澇能力低下。城市排水管網(wǎng)等地下設(shè)施由于花錢多、看不見而得不到足夠重視，直接表現(xiàn)為排水防澇設(shè)施資金投入不足、設(shè)計建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，從而造成城市排水防澇的能力建設(shè)滯后，無法滿足城市建設(shè)的需要。
在武俊良看來，造成城市內(nèi)澇問題的因素有很多。“有管道設(shè)計的原因，還有前期規(guī)劃、極端氣候等多種原因。這段時間很多地方被淹，這些地方都建在洪水通道、低洼地帶。就是在城市規(guī)劃時沒有給洪水預(yù)留行泄通道，很多城市把原來小河流、坑塘等河水的通道填起來蓋了房子，洪水來了沒有地方可去就發(fā)生了內(nèi)澇。”
盛廣耀也提到了排水管網(wǎng)的問題，指出“設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)滯后，老舊管網(wǎng)改造難度大”。他認(rèn)為，長期以來，我國城市規(guī)劃設(shè)計理念較為落后，排水管網(wǎng)設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的制定缺乏前瞻性，不斷落后于城市內(nèi)澇發(fā)生的防控形勢。與此同時，由于資金投入的問題，以往多數(shù)地方排水設(shè)施的實際建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)是按低限執(zhí)行。按照新標(biāo)準(zhǔn)，原有排水管網(wǎng)大多需要改造，而地下設(shè)施的特點又使老舊管網(wǎng)改造提升的難度進(jìn)一步加大。
根據(jù)《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，2018年全國城市排水管道總長度為68.3萬公里，人均約1.37米，建成區(qū)排水管道密度為10.31公里/平方公里。而早在2002年，美國城市排水管道總長度就已達(dá)150萬公里，人均管長在4米以上，城市排水管道密度平均在15公里/平方公里。2004年，日本城市排水管道總長35萬公里，人均管長為2.74米，排水管道密度一般在20—30公里/平方公里，部分地區(qū)甚至達(dá)到50公里/平方公里。
“國內(nèi)很多地方的排水標(biāo)準(zhǔn)低，部分城市達(dá)到‘三年一遇’或‘五年一遇’標(biāo)準(zhǔn)，而在一些發(fā)達(dá)國家排水標(biāo)準(zhǔn)是‘十至十五年一遇’。”中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任沈遲在接受媒體采訪時坦言，在我國一些地方，長期以來樂于搞看得見的“地面形象”，忽視投入大、見效慢的“隱蔽工程”，因此導(dǎo)致地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以滿足城市防洪抗?jié)承枨蟆?/p>
海綿城市并非良藥
內(nèi)澇治理長路漫漫
城市內(nèi)澇綜合防治已經(jīng)刻不容緩。
“目前，國家正在開展城市更新的相關(guān)工作，是一個非常好的契機(jī)。”武俊良說，住建部剛剛出臺了《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》，未來隨著老舊小區(qū)更新工作的開展，城市內(nèi)澇防治應(yīng)該會取得成效。
武俊良認(rèn)為，目前廣為提倡的生態(tài)規(guī)劃理念就是在城市水文的基礎(chǔ)上開展城市建設(shè)工作，明確不同淹沒范圍的用地防洪標(biāo)準(zhǔn)，既充分保證行洪需求，又提高區(qū)域整體的韌性。因此，解決城市內(nèi)澇不能老盯著管道問題，規(guī)劃建設(shè)、后期管理都要跟得上。
在程曉陶看來，治理城市內(nèi)澇問題不是在短期之內(nèi)可以解決的，是持久戰(zhàn)，不是速決戰(zhàn)，也不是高成本的治災(zāi)投入可以迅速扭轉(zhuǎn)的，“世界經(jīng)驗表明，人口城鎮(zhèn)化水平要達(dá)到70%以上才進(jìn)入相對平衡狀態(tài)。所以我國未來城市內(nèi)澇的壓力還會加大”。
即使前路漫長，當(dāng)內(nèi)澇趨近于夏日常態(tài)，為內(nèi)澇問題開出藥方也是勢在必行。
有媒體調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些試點“海綿城市”的地方局部內(nèi)澇現(xiàn)象相對減少，但仍未從根本上解決“城市看海”問題。所謂海綿城市，是指城市能夠像海綿一樣，在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對雨水帶來的自然災(zāi)害等方面具有良好的彈性，也被稱為“水彈性城市”。
程曉陶曾指出，城市內(nèi)澇治理工作開始以后，有關(guān)方面發(fā)現(xiàn)改造排水系統(tǒng)非常難，比如地底下不是只有排水管，還有供水管、供電線路、網(wǎng)絡(luò)線路等，地下沒有那么多空間，“海綿城市”建設(shè)思路應(yīng)運而生——通過城市里的雨水調(diào)節(jié)池、下沉式綠地等方式，把地表徑流留住，這樣就不用改造地下管線。然而，這種城市建設(shè)的指標(biāo)并不足以應(yīng)對持續(xù)強(qiáng)降雨，實踐證明也并不能徹底解決城市內(nèi)澇問題。
國際海綿城市低影響開發(fā)工程實踐交流協(xié)會秘書長張穎夏在接受媒體采訪時坦言，就低密度城區(qū)而言，基于源頭減排理念的“海綿城市”有充足的空間可廣泛實施，并起到巨大作用。但就高密度城市而言，可供實施“海綿城市”建設(shè)的空間有限，因此起到的作用有限。
“‘海綿城市’建設(shè)并非萬能的，老城區(qū)的內(nèi)澇問題要視內(nèi)澇成因來確定解決方案。即使‘海綿城市’能解決內(nèi)澇問題，全國各地那么多老舊城區(qū)也不可能在短期內(nèi)全部完成改造工作。”武俊良說。
推進(jìn)韌性城市建設(shè)
增強(qiáng)抵抗災(zāi)害能力
既然“海綿城市”建設(shè)短期內(nèi)無法完全解決目前老城區(qū)的內(nèi)澇問題，是否有必要上調(diào)城市排水標(biāo)準(zhǔn)成為不少業(yè)內(nèi)人士關(guān)注的熱點。
張穎夏在接受媒體采訪時說，近年來，全球極端天氣頻發(fā)，很難進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)測。城市老城區(qū)排水防澇系統(tǒng)如果按照極端天氣進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，一方面，成本過高，將給地方政府帶來巨大的財政壓力和沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān);另一方面，建成后的相關(guān)設(shè)施可能會面臨長期閑置的情況，再一次造成資源浪費。
武俊良則認(rèn)為，應(yīng)具體情況具體分析，如果在城市建設(shè)的過程中原有排水標(biāo)準(zhǔn)過低確實需要提升，那就在后期更新中提升。
“在正常降雨條件下，原來的管道設(shè)計達(dá)不到城市排水的要求導(dǎo)致內(nèi)澇，這時候就需要提升城市排水管道的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，局部提升也要和整體區(qū)域情況相結(jié)合。如果提升局部排水標(biāo)準(zhǔn)，其他地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)不提升，原來的地方可能解決了內(nèi)澇問題，但沒有提升標(biāo)準(zhǔn)的地方有可能成為新的淹水點。還有一些老舊城市內(nèi)澇是由于外面河道的頂托導(dǎo)致的，如果僅提升標(biāo)準(zhǔn)而不解決整個區(qū)域系統(tǒng)排水問題，也沒有用。一些南方地區(qū)城市本來地下水位比較高，如果老舊管道破損，地下水進(jìn)管道，也是區(qū)域內(nèi)澇的誘因。”武俊良說，“因此，老舊城市內(nèi)澇是一個系統(tǒng)性、復(fù)雜性的問題，需要依據(jù)實際情況解決，并非簡單地提升標(biāo)準(zhǔn)。”
武俊良認(rèn)為，老舊城區(qū)要和城市更新相結(jié)合，開展城市管道改造、建設(shè)LID措施、雨污分流等工作;新城區(qū)則要革新規(guī)劃管控，基于城市水文學(xué)原理，充分評估內(nèi)澇風(fēng)險，給洪水留出通道和空間。
此外，武俊良提出，對于極端暴雨導(dǎo)致的城市內(nèi)澇問題，需要提高城市的韌性，增強(qiáng)城市抵抗災(zāi)害的能力，具體應(yīng)從自然生態(tài)保護(hù)、社會管理和工程三個方面共同發(fā)力。
“自然生態(tài)保護(hù)，就是要盡可能保護(hù)自然的行泄通道，基于城市水文學(xué)原理，構(gòu)建區(qū)域水生態(tài)框架，保護(hù)河湖坑塘，在這個基礎(chǔ)上再進(jìn)行城市建設(shè);社會管理，就是要進(jìn)行系統(tǒng)性管理，發(fā)展智慧化雨洪管理模式，包括防災(zāi)減災(zāi)、洪水預(yù)警、災(zāi)后快速重建等雨洪管理方面的內(nèi)容;工程方面，包括LID源頭雨水工程、雨水管網(wǎng)、泵站等。”武俊良進(jìn)一步解釋說。
在武俊良看來，數(shù)字化、智能化是未來城市管理的重要方向，有必要建立基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)澇災(zāi)害風(fēng)險評估和檢測體系，實現(xiàn)數(shù)字化、智能化和網(wǎng)絡(luò)化管理。“在目前情況下，需要開展全域城市的內(nèi)澇風(fēng)險評估和摸底，有針對性地提出系統(tǒng)化的解決方法。最起碼要按照匯水分區(qū)來開展，識別內(nèi)澇原因，解決區(qū)域洪水內(nèi)澇問題。”
