“網(wǎng)絡(luò)募捐數(shù)額占全國(guó)社會(huì)捐贈(zèng)總量的比例從2013年的0.4%上升至2019年的4.1%”，“近3年來(lái)，我國(guó)慈善組織互聯(lián)網(wǎng)募捐信息平臺(tái)募集的善款每年同比增長(zhǎng)率保持在20%以上，2019年網(wǎng)絡(luò)募集善款超過(guò)54億元，比上年增長(zhǎng)68%”。這是10月31日中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)在京發(fā)布的《中國(guó)網(wǎng)絡(luò)慈善發(fā)展報(bào)告》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“報(bào)告”)中披露的數(shù)據(jù)。這是我國(guó)網(wǎng)絡(luò)慈善領(lǐng)域的首部研究報(bào)告。
報(bào)告認(rèn)為，當(dāng)前，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)慈善特別是通過(guò)大病求助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行的個(gè)人求助缺少直接有效的法律規(guī)制、個(gè)人求助借助網(wǎng)絡(luò)從熟人圈走向陌生的公眾而成為事實(shí)上、法律意義的公開(kāi)募捐，其中出現(xiàn)的不良個(gè)案對(duì)網(wǎng)絡(luò)慈善的發(fā)展帶來(lái)了不利影響，存在監(jiān)管盲區(qū)。報(bào)告建議完善網(wǎng)絡(luò)慈善募捐法律法規(guī)和政策體系。
半個(gè)月前，提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議審議的全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查慈善法實(shí)施情況的報(bào)告顯示，新冠肺炎疫情下暴露出慈善法在應(yīng)急機(jī)制、信息公開(kāi)、志愿服務(wù)、法律宣傳等方面還存在短板，同時(shí)應(yīng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)衍生的慈善新挑戰(zhàn)不足。
全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)委員、中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)鄭功成表示，對(duì)網(wǎng)絡(luò)慈善存在的問(wèn)題不能視而不見(jiàn)，而是需要加快完善相關(guān)法律法規(guī)政策，以理解、寬容、積極的姿態(tài)全面推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)慈善長(zhǎng)足發(fā)展。
現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)慈善法律法規(guī)政策體系不健全
我國(guó)目前對(duì)于網(wǎng)絡(luò)慈善的界定，有狹義與廣義的區(qū)別，狹義的網(wǎng)絡(luò)慈善是指受慈善法規(guī)制的互聯(lián)網(wǎng)募捐。廣義的網(wǎng)絡(luò)慈善是指一切通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)展的以幫助他人為目的的慈善活動(dòng)。
報(bào)告指出，作為一項(xiàng)新鮮事物，網(wǎng)絡(luò)慈善在實(shí)踐中存在一些問(wèn)題，例如，慈善組織與募捐信息平臺(tái)、捐贈(zèng)人、受益人之間的法律關(guān)系不清晰;一些網(wǎng)絡(luò)慈善募捐平臺(tái)的信息公開(kāi)與透明度不足;有的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)將商業(yè)活動(dòng)與互助或慈善活動(dòng)交織在一起，現(xiàn)行政策處于模糊狀態(tài);相關(guān)部門(mén)對(duì)網(wǎng)絡(luò)慈善的監(jiān)管缺乏有效協(xié)同。
中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)慈善分會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)、北京師范大學(xué)民生保障研究中心主任謝瓊教授分析認(rèn)為，造成這些問(wèn)題的主要原因是相關(guān)法規(guī)政策存在缺失和互聯(lián)網(wǎng)的特殊性，“在2014年至2016年起草與制定慈善法之時(shí)，網(wǎng)絡(luò)慈善尚未形成燎原之勢(shì)，法律采取了淡化處理”。
謝瓊梳理了目前已有的規(guī)制網(wǎng)絡(luò)慈善的法律法規(guī)和政策制度，主要包括慈善法、網(wǎng)絡(luò)安全法、《慈善組織公開(kāi)募捐管理辦法》《公開(kāi)募捐平臺(tái)服務(wù)管理辦法》《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》，以及《慈善組織互聯(lián)網(wǎng)公開(kāi)募捐信息平臺(tái)基本技術(shù)規(guī)范》和《慈善組織互聯(lián)網(wǎng)公開(kāi)募捐信息平臺(tái)基本管理規(guī)范》兩項(xiàng)推薦性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等。
參與報(bào)告調(diào)研、撰寫(xiě)的多名學(xué)者較為一致的觀(guān)點(diǎn)是：這些法律規(guī)范不能涵蓋整個(gè)網(wǎng)絡(luò)慈善活動(dòng)，在落實(shí)中也存在問(wèn)題。
慈善法規(guī)定了“廣播、電視、報(bào)刊以及網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者、電信運(yùn)營(yíng)商，應(yīng)當(dāng)對(duì)利用其平臺(tái)開(kāi)展公開(kāi)募捐的慈善組織的登記證書(shū)、公開(kāi)募捐資格證書(shū)進(jìn)行驗(yàn)證”。《公開(kāi)募捐平臺(tái)服務(wù)管理辦法》也只是作了粗疏的原則性規(guī)定，缺乏具有可操作性的實(shí)施細(xì)則。同時(shí)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)慈善活動(dòng)范圍界定不清、對(duì)新出現(xiàn)的慈善現(xiàn)象和慈善活動(dòng)規(guī)制不到位等，導(dǎo)致目前利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行慈善活動(dòng)的行為缺乏足夠有效的規(guī)制。
中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)員、華中科技大學(xué)副教授汪敏分析認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)既有廣播、電臺(tái)、報(bào)刊等傳統(tǒng)媒體的功能，又可以直接發(fā)生支付行為，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)是慈善行為場(chǎng)所，“但這些特征決定了不宜將網(wǎng)絡(luò)慈善和通過(guò)廣播、電視、報(bào)刊等載體開(kāi)展的募捐等慈善活動(dòng)相提并論，需要有更具體的、更有針對(duì)性的法律政策規(guī)制”。
規(guī)范網(wǎng)絡(luò)慈善政策不足造成灰色地帶
報(bào)告指出，慈善法實(shí)施4年多來(lái)，圍繞慈善法中有關(guān)網(wǎng)絡(luò)募捐規(guī)定出臺(tái)的政策大多著力于加強(qiáng)慈善組織互聯(lián)網(wǎng)募捐信息平臺(tái)的監(jiān)管，而對(duì)厘清網(wǎng)絡(luò)慈善的模糊界限很少涉及，致使網(wǎng)絡(luò)慈善在“合法與非法”“前進(jìn)與原地踏步”間游走。
報(bào)告以支付寶推出的“相互保”在2018年11月轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;相互寶”為例，前者全名為“相互保大病互助計(jì)劃”，是信美人壽保險(xiǎn)公司推出的相互保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，相互保險(xiǎn)條款等須接受銀保監(jiān)部門(mén)的監(jiān)管，后來(lái)因監(jiān)管部門(mén)的約談停止;后者變成了由螞蟻金服獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的“網(wǎng)絡(luò)大病互助計(jì)劃”，從“互助網(wǎng)+保險(xiǎn)”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;互聯(lián)網(wǎng)+互助”后，從有監(jiān)管變成了無(wú)監(jiān)管。
目前，滴滴、蘇寧、360、美團(tuán)、百度等互聯(lián)網(wǎng)公司紛紛開(kāi)始進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)互助業(yè)務(wù)，“網(wǎng)絡(luò)互助”發(fā)展持續(xù)提速。
今年9月初，中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)打擊非法金融活動(dòng)局發(fā)布《非法商業(yè)保險(xiǎn)活動(dòng)分析及對(duì)策建議研究》報(bào)告稱(chēng)，相互寶、水滴互助等網(wǎng)絡(luò)互助平臺(tái)會(huì)員數(shù)量龐大，涉眾風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，部分前置收費(fèi)模式形成沉淀資金，存在“跑路”風(fēng)險(xiǎn)，如果處理不當(dāng)、管理不到位還可能引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，要盡快研究準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。
中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)慈善分會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)、華中科技大學(xué)副教授陳斌表示，類(lèi)似這些網(wǎng)絡(luò)互助籌款究竟是金融保險(xiǎn)行為還是社會(huì)大眾的慈善行為，需要由相應(yīng)法律來(lái)界定，并明確相關(guān)監(jiān)督部門(mén)及其權(quán)責(zé)邊界，否則，簡(jiǎn)單按照金融保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管可能使這種互助或慈善活動(dòng)走向消亡。
“網(wǎng)絡(luò)捐贈(zèng)大多是小額捐贈(zèng)，捐贈(zèng)者需要捐贈(zèng)發(fā)票抵扣稅，但按照現(xiàn)行規(guī)定取得發(fā)票的周期過(guò)長(zhǎng)，導(dǎo)致小額捐贈(zèng)者享受不到稅收支持;同時(shí)，按照現(xiàn)行規(guī)定，慈善組織有義務(wù)為每一筆捐贈(zèng)開(kāi)具發(fā)票，但網(wǎng)絡(luò)捐贈(zèng)額小量大，不少慈善組織承擔(dān)著大量提供小額發(fā)票的時(shí)間和人力成本。”陳斌進(jìn)一步分析說(shuō)。
陳斌建議，應(yīng)以促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)慈善長(zhǎng)足發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)一步完善我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)慈善法律法規(guī)政策體系，在慈善法中增加對(duì)網(wǎng)絡(luò)慈善的法律規(guī)制，厘清網(wǎng)絡(luò)慈善活動(dòng)的邊界，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)募捐行為，明確網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的相應(yīng)責(zé)任以及禁止以從事慈善活動(dòng)為名的網(wǎng)絡(luò)慈善欺詐，為網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)籌款主體與網(wǎng)絡(luò)慈善參與者提供具體、清晰的行為依據(jù)。
“還應(yīng)將支持慈善事業(yè)發(fā)展的政策具體化，如開(kāi)通電子發(fā)票服務(wù)、提供更加便捷的稅收減免服務(wù)等是當(dāng)務(wù)之急，而依法懲治網(wǎng)絡(luò)募捐中出現(xiàn)的不法行為更是維護(hù)網(wǎng)絡(luò)慈善健康發(fā)展的有效舉措。”陳斌說(shuō)。
個(gè)人求助亟待堵上法律監(jiān)管漏洞
報(bào)告對(duì)個(gè)人網(wǎng)絡(luò)求助給予了特別關(guān)注，將個(gè)人因陷入困境而通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)求助、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為幫助特定個(gè)人提供網(wǎng)絡(luò)籌款服務(wù)等，界定為廣義的網(wǎng)絡(luò)慈善。
報(bào)告以互聯(lián)網(wǎng)大病求助平臺(tái)水滴籌為例，水滴籌自誕生4年多以來(lái)，截至今年8月底，已為130多萬(wàn)名經(jīng)濟(jì)困難的大病患者提供了免費(fèi)的籌款服務(wù)，累計(jì)籌款金額超過(guò)330億元，累計(jì)捐款人數(shù)超過(guò)3.3億人次。
騰訊公益發(fā)起的“99公益日”2020年互動(dòng)人次高達(dá)18.99億，募集善款達(dá)30.4億元。盡管“99公益日”的募款方是有公募資格的慈善組織，但項(xiàng)目發(fā)起方五花八門(mén)，除了沒(méi)有公募權(quán)的基金會(huì)、慈善會(huì)、紅十字會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體、專(zhuān)項(xiàng)基金外，還包括個(gè)人求助者、企業(yè)、醫(yī)院、村(居)委會(huì)、街道辦事處、志愿者團(tuán)隊(duì)，扶貧辦、教育局、財(cái)政局等政府機(jī)構(gòu)。
謝瓊指出，包括被稱(chēng)作“中國(guó)網(wǎng)絡(luò)慈善盛宴”在內(nèi)的“99公益日”等網(wǎng)絡(luò)慈善活動(dòng)在內(nèi)，互聯(lián)網(wǎng)本身存在的虛擬性、隱蔽性、復(fù)雜性等特征以及慈善組織互聯(lián)網(wǎng)募捐信息平臺(tái)審核機(jī)制存在漏洞、現(xiàn)行法律規(guī)范缺失等問(wèn)題，在為公眾參與慈善活動(dòng)帶來(lái)便利的同時(shí)，不時(shí)出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)騙捐、詐捐等事件，嚴(yán)重?fù)p害了公眾的愛(ài)心善意、降低了公眾的捐贈(zèng)熱情、影響了網(wǎng)絡(luò)募捐的實(shí)際效果。“99公益日”在開(kāi)展中也難免存在對(duì)個(gè)人求助和公開(kāi)募捐區(qū)分不清、審核不嚴(yán)、違法開(kāi)展公開(kāi)募捐等問(wèn)題。
對(duì)于個(gè)人求助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)的法律規(guī)制問(wèn)題，謝瓊說(shuō)：“法律要嚴(yán)格規(guī)范其行為，又要保護(hù)其發(fā)展，厘清這些互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的責(zé)任、權(quán)利邊界是法律規(guī)制考量的重點(diǎn)。”
